"土十條”文本內(nèi)容已成熟，或涉及土地出讓收益處理辦法

在資金籌集方面，“土十條”相關(guān)編制單位建議提取10%土地出讓收益，“取之于土，用之于土”。據(jù)測(cè)算，若各地提取10%土地出讓收益用于土壤污染治理，加上*財(cái)政、社會(huì)資金投入，每年投入可在1500億-2000億元?？紤]到國(guó)家土地政策逐步收緊的因素，到2020年，預(yù)計(jì)可籌措到1.1萬(wàn)億-1.4萬(wàn)億元，可有效解決當(dāng)前土壤污染防治投入資金嚴(yán)重不足的困境。

不過(guò)，對(duì)于土壤污染治理的資金問(wèn)題，在日前召開(kāi)的2016年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上，環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧表示，“有些企業(yè)、*愿意炒這個(gè)事情，動(dòng)不動(dòng)就十幾萬(wàn)億、幾十萬(wàn)億”，“通過(guò)改變土壤的使用方式，避免污染擴(kuò)散，這才是較根本、較有效的辦法”。

從數(shù)字看我國(guó)土壤污染現(xiàn)狀。

“土壤污染主要是重金屬污染，而且主要是人為活動(dòng)造成的。”中國(guó)環(huán)境與發(fā)展**合作**土壤污染管理專(zhuān)題政策研究項(xiàng)目組中方組長(zhǎng)、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)環(huán)境法研究中心主任王樹(shù)義介紹，我國(guó)土壤環(huán)境狀況正日趨嚴(yán)重，總體上不容樂(lè)觀。

王樹(shù)義列舉了三組數(shù)據(jù)：2014年4月全國(guó)污染狀況調(diào)查公報(bào)顯示，全國(guó)土壤總**標(biāo)率16.1%，污染以無(wú)機(jī)型為主，占**標(biāo)點(diǎn)位的82.8%，耕地土壤點(diǎn)位**標(biāo)率為19.4%，部分地區(qū)土壤污染比較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦廢棄地**一些，南方土壤污染重于北方地區(qū)。

另一組數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)土部地質(zhì)調(diào)查局發(fā)布的《中國(guó)耕地地球化學(xué)調(diào)查報(bào)告》，調(diào)查面積150.7萬(wàn)平方公里，調(diào)查耕地將近14億畝，占20億畝耕地的68%。調(diào)查結(jié)果顯示，8%的耕地是受到污染的。

*三組數(shù)據(jù)來(lái)自地球化學(xué)探索雜志的調(diào)查報(bào)告，該調(diào)查報(bào)告認(rèn)為中國(guó)目前清潔土壤為60%，次清潔土壤近30%，污染土壤2.6%。

王樹(shù)義說(shuō)，土壤資源是人類(lèi)食物主要來(lái)源，有研究表明95%的食物全部來(lái)自于土壤。中國(guó)是13億人口大國(guó)，同時(shí)意味著它是糧食消費(fèi)的大國(guó)，目前土壤生產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)功能正不斷下降。

土壤學(xué)家、中國(guó)科學(xué)院院士趙其國(guó)介紹，從污染分布情況看，南方土壤污染重于北方;長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、東北老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問(wèn)題較為**，而這些地區(qū)正是我國(guó)主要的糧食產(chǎn)區(qū)?！盁o(wú)論是直接的土壤污染，還是由土壤污染導(dǎo)致的大氣、地表水和地下水污染，較終對(duì)動(dòng)物和人造成危害?！?

本報(bào)記者獲悉，近年來(lái)，環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院著手開(kāi)展《土壤環(huán)境保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》的編制，并著重開(kāi)展了土壤污染治理與修復(fù)資金機(jī)制專(zhuān)項(xiàng)研究。

研究發(fā)現(xiàn)，與水、大氣等環(huán)境問(wèn)題相比，我國(guó)土壤污染治理資金投入較為有限，目前尚未建立穩(wěn)定的投資渠道。

該研究小組介紹，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家大多已建立土壤污染治理的穩(wěn)定投入機(jī)制。美國(guó)在上世紀(jì)70年代發(fā)生了“拉夫運(yùn)河事件”，頒布了《**級(jí)基金法》，用于解決歷史遺留土壤污染問(wèn)題，支持責(zé)任難以認(rèn)定的受污染土壤修復(fù)。

“**級(jí)基金”初始基金為16億美元，主要來(lái)源是對(duì)特定化學(xué)品(每噸征收0.22-4.87美元)、石油(每桶征收9.7美分)征收環(huán)境稅。這筆稅收占整個(gè)資金來(lái)源的86%，其余14%由美國(guó)**財(cái)政劃撥。

《**級(jí)基金法》規(guī)定，對(duì)于任何排放或可能排放危險(xiǎn)廢物的設(shè)施，其有關(guān)責(zé)任方應(yīng)當(dāng)對(duì)清除污染承擔(dān)責(zé)任。這項(xiàng)法律以追溯既往的方式，明確規(guī)定了包括土地、廠房等在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)污染者、所有者和使用者所需承擔(dān)的責(zé)任。美國(guó)**根據(jù)《**級(jí)基金法》有權(quán)要求造成污染事故的責(zé)任方治理土壤污染，或者支付土壤污染治理的費(fèi)用。拒絕支付費(fèi)用者，**可要求其支付應(yīng)付費(fèi)用3倍以內(nèi)的罰款。

在我國(guó)一些地區(qū)，由于長(zhǎng)期工業(yè)污染、大量粉塵堆積，耕地表層灰化沙化嚴(yán)重，造成糧食連年減產(chǎn)。

研究小組介紹，在美國(guó)和俄羅斯，土地出讓收入由*與地方**分享，并且大多數(shù)國(guó)家也都遵循了“取之于土，用之于土”的原則，明確提出將土地出讓收入用于土地管理、土地保護(hù)、環(huán)境改善等。

研究小組認(rèn)為，在我國(guó)當(dāng)前地方財(cái)力有限、投入不足的條件下，提取一定比例的土地出讓收益用于土壤環(huán)境保護(hù)和污染治理，是有效解決土壤環(huán)境保護(hù)和污染治理投入不足的重要財(cái)政措施。

目前，我國(guó)的土地出讓收入中60%以上是拆遷征地的成本，只有1/3才是地方土地財(cái)政的凈收益，即土地出讓收益。

研究小組介紹，從土地出讓收益中“分成”，不是沒(méi)有先例。2004年以來(lái)，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列政策，按照固定或非固定比例從土地出讓收益中提取了多項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金，比如，按照固定比例提取的資金分別是10%用于**性安居工程建設(shè)、10%用于教育投入、10%用于農(nóng)田水利建設(shè)、15%用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)，非固定比例提取的有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市建設(shè)支出。

“為**土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理投入，建議從土地出讓收益中提取10%用于土壤污染防治相關(guān)規(guī)劃實(shí)施、修復(fù)工程建設(shè)等。”據(jù)研究小組測(cè)算，以2013年國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，當(dāng)年全國(guó)土地出讓收入總金額達(dá)4.1萬(wàn)億元，土地出讓收益大約為1.3萬(wàn)億元。按照此規(guī)模計(jì)算，若各地提取10%土地出讓收益用于土壤污染治理，加上*財(cái)政、社會(huì)資金投入，即每年投入可在1500-2000億元?？紤]到國(guó)家土地政策逐步收緊的因素，到2020年，預(yù)計(jì)可籌措到1.1-1.4萬(wàn)億元，可有效解決當(dāng)前土壤污染防治投入資金嚴(yán)重不足的困境。

考慮到我國(guó)的土地出讓收益資金主要來(lái)自東部地區(qū)，為平衡區(qū)域間土壤環(huán)境保護(hù)投入，特別是中西部地區(qū)對(duì)耕地土壤環(huán)境保護(hù)的資金需求，研究小組建議*財(cái)政按照30%統(tǒng)籌各地區(qū)從土地出讓收益中計(jì)提的土壤污染防治資金。

從土地出讓收益中提取土壤防治資金，會(huì)不會(huì)影響地方**公共預(yù)算收入?對(duì)此，研究小組的測(cè)算顯示，財(cái)政收入屬于公共預(yù)算范疇，而土地出讓收支則納入**性基金預(yù)算管理，與公共預(yù)算分開(kāi)核算、分賬管理、專(zhuān)款**。土地出讓收入的變化不會(huì)對(duì)公共預(yù)算收入產(chǎn)生直接影響。

除此之外，研究小組建議，各級(jí)**還可以通過(guò)完善價(jià)格、財(cái)稅、金融、土地等政策，形成有效的激勵(lì)機(jī)制，培育土壤污染治理與修復(fù)市場(chǎng)，建立吸引社會(huì)資本投入土壤環(huán)境保護(hù)和污染治理的市場(chǎng)化機(jī)制。

環(huán)保部副部長(zhǎng)李干杰透露，根據(jù)前期研究，環(huán)保部擬定了一個(gè)目標(biāo)，即爭(zhēng)取利用6到7年時(shí)間，使土壤污染惡化趨勢(shì)得到基本遏制。在**次全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查的基礎(chǔ)上，今年環(huán)保部將組織開(kāi)展土壤污染狀況詳查，全面會(huì)診土壤污染現(xiàn)狀，盡快摸清土壤污染家底。

但對(duì)于防治資金的籌集問(wèn)題，陳吉寧表示，“之前都在講，土壤污染治理需要十幾萬(wàn)億、幾十萬(wàn)億的投資。錯(cuò)了!不是這么個(gè)治理辦法?！?

陳吉寧認(rèn)為，土壤污染防治，首先應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的還是風(fēng)險(xiǎn)管控，通過(guò)改變土壤的使用方式，避免污染擴(kuò)散，這是較根本、較有效的辦法?！安灰v土壤污染防治是一個(gè)全面化的大治理，全世界沒(méi)有一個(gè)國(guó)家是這么做的?！?

陳吉寧說(shuō)，美國(guó)的《**級(jí)基金法》，也是該管控的管控，該改變使用結(jié)構(gòu)的改變使用結(jié)構(gòu)，污染的土壤盡量不用?！安荒芊N糧的，種樹(shù)行嗎?不能做居民用地的，建公園行嗎?”陳吉寧認(rèn)為，土壤污染防治總體上是靠改變用途來(lái)解決，但同時(shí)做好監(jiān)控。

他說(shuō)，將來(lái)的“土十條”在資金方面將與“大氣十條”、“水十條”有很大的不同。關(guān)鍵是要建立終身追究制度。

王樹(shù)義也表示，從我國(guó)土壤環(huán)境狀況來(lái)看，約80%以上的土壤目前還是清潔土壤，保護(hù)清潔土壤可能是目前中國(guó)較大問(wèn)題，怎么保護(hù)清潔土壤不受到污染，不受到破壞，防止品質(zhì)下降，這可能是解決土壤問(wèn)題較基本需求。

“目前用于治理污染土壤花費(fèi)了巨大財(cái)力，有*稱保護(hù)和修復(fù)已經(jīng)受到污染的土壤，財(cái)力分布是1比100的關(guān)系。換句話說(shuō)，如果今天不花1塊錢(qián)來(lái)保護(hù)，將來(lái)的修復(fù)就需要花100塊錢(qián)。所以源頭保護(hù)，使土壤不變壞為基本要求?！蓖鯓?shù)義說(shuō)。

而對(duì)于歷史遺留的土壤污染問(wèn)題。王樹(shù)義認(rèn)為應(yīng)當(dāng)用特殊辦法解決?！罢也坏轿廴矩?zé)任人，找不到修復(fù)資金，不知道誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任，不知道誰(shuí)花錢(qián)修復(fù)污染，這個(gè)問(wèn)題客觀存在，這是應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注一個(gè)問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題也是**在處理土壤問(wèn)題上遇到普遍性的問(wèn)題。”他說(shuō)，應(yīng)建立清晰責(zé)任機(jī)制，明確治理修復(fù)的責(zé)任主體，同時(shí)建立專(zhuān)門(mén)資金基金，用于**治理和修復(fù)的資金來(lái)源。在加強(qiáng)和完善土壤污染管理方面還應(yīng)當(dāng)建立完善土壤管理激勵(lì)機(jī)制和系列措施。

“應(yīng)鼓勵(lì)和支持建立‘土壤銀行’。”王樹(shù)義說(shuō)，設(shè)立“土壤銀行”不是把清潔土壤運(yùn)到一個(gè)地方把它保存起來(lái)，而是將土壤**納入到自然資源核算體系當(dāng)中，設(shè)立土壤保護(hù)基金，以資金補(bǔ)助方式來(lái)刺激**農(nóng)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)公開(kāi)土壤環(huán)境信息，開(kāi)通公眾和社會(huì)監(jiān)督檢舉等渠道，創(chuàng)新公眾和企業(yè)**合作共贏管理模式。