關于“十三五”污染物排放總量控制制度改革的思考

時間：2020-01-05

從理論上講，只有對環(huán)境質(zhì)量和影響終端產(chǎn)生均質(zhì)影響的污染物才能實行總量控制，如造成酸雨的二氧化硫和產(chǎn)生溫室效應的二氧化碳。實踐中，在我國實施的總量控制是指對主要污染物排放量設定五年減排控制目標，然后自上而下層層分解到地方，每年進行考核這樣一個指令性控制模式。目前，污染物排放總量控制已經(jīng)成為我國一項重要的環(huán)境法律制度。在過去10年，總量控制對削減污染物排放、遏制環(huán)境質(zhì)量退化、建立**環(huán)境保護目標責任制等起到了積極而有效的作用。但是，現(xiàn)行的污染物排放總量控制也存在著許多問題，特別是隨著公眾對環(huán)境質(zhì)量民生需求上升，“十三五”時期污染物排放總量控制亟需面向環(huán)境質(zhì)量改善目標進行改革。

污染物排放總量控制歷程分析

1988年*三次全國環(huán)境保護會議提出，同時實行濃度控制和總量控制。1996年8月，《**關于環(huán)境保護若干問題的決定》中**提出“要實施污染物排放總量控制，建立總量控制指標體系和定期公布制度”，標志著我國污染物排放管理開始由濃度控制向濃度控制和總量控制相結合轉(zhuǎn)變。我國的總量控制制度從形成到目前已經(jīng)歷4個五年規(guī)劃，經(jīng)歷了不斷探索、逐步發(fā)展的過程，實施成效明顯。

“九五”期間總量控制制度正式起步

我國通過《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》，要求廢氣或廢水中排放的煙塵、二氧化硫、粉塵、化學耗氧量、石油類、氰化物、砷、汞、鉛、鎘、六價鉻和工業(yè)固體廢物排放量12項指標實現(xiàn)排放總量下降10%～15%的目標，并明確提出了“一控雙達標”的考核目標，即2000年全國實現(xiàn)污染物排放總量控制目標，47個重點城市實現(xiàn)環(huán)境功能區(qū)達標和全國工業(yè)企業(yè)排放達到污染物排放標準。在國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長8.3%的情況下，減排目標基本完成。但這一時期我國的環(huán)境形勢已經(jīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，環(huán)境污染隨國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長同步高速增長，不僅使環(huán)境狀況在20世紀90年代全面惡化，而且積累下來大量的環(huán)境問題。

“十五”期間總量控制目標“基本落空”

經(jīng)濟的**預期發(fā)展和結構變化，是國家在制定《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展*十個五年計劃》時所始料未及的，環(huán)境保護滯后于經(jīng)濟發(fā)展的差距在拉大?！笆濉逼陂g我國工業(yè)廢氣、廢水排放量和固廢產(chǎn)生量進入迅速增長階段，年均增速分別達到22%、8.5%和17%。雖然制定了二氧化硫、塵（煙塵和工業(yè)粉塵）、化學需氧量、氨氮、工業(yè)固體廢物排放量減少10%～20%的目標，但五項總量控制指標并未完成，基本上是“有總量無控制”，目標“基本落空”。

“十一五”總量控制提升到國家戰(zhàn)略高度

我國的環(huán)境保護規(guī)劃實現(xiàn)了由軟約束向硬約束的轉(zhuǎn)變。其中，二氧化硫和化學需氧量為兩項“剛性約束”指標，計劃到2010年，其排放量在2005年基礎上削減10%。這一時期總量控制在制度設計、管理模式和落實方式上進行了大量的創(chuàng)新，突破了有總量、有控制的制度關鍵，在三大措施、三大體系、九項制度的有效支撐下，化學需氧量和二氧化硫雙雙**額完成減排任務。

“十二五”總量控制進一步拓展優(yōu)化

考慮到環(huán)境質(zhì)量特征、階段重點、現(xiàn)有基礎和技術經(jīng)濟等因素，在“十一五”二氧化硫和化學需氧量總量控制的基礎上，將氨氮和氮氧化物納入約束性控制指標，同時，將農(nóng)業(yè)源和機動車納入控制領域。截至2014年年底，化學需氧量和二氧化硫已提前完成“十二五”的總量削減任務，氨氮已接近完成目標任務，氮氧化物減排**過時序進度。

國家“十二五”總量控制**成效

“十二五”時期，我國基本形成了比較系統(tǒng)的全過程污染減排工作指導管理體系，**了顯著的成效，在推動環(huán)?；A設施建設、加快產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型、提高環(huán)保基礎能力等方面發(fā)揮了積極作用，總量控制成為地方**環(huán)境保護的中心工作，在促進環(huán)境質(zhì)量改善的同時，成為調(diào)結構、轉(zhuǎn)方式、惠民生的重要抓手。

排污總量大幅下降，環(huán)境質(zhì)量有所改善

在社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、主要經(jīng)濟指標和能源資源消費持續(xù)增長的情況下，全國四項主要污染物排放基本得到控制，環(huán)境質(zhì)量狀況得到不同程度改善。截至2014年年底，全國化學需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放總量分別為2294.6萬噸、238.5萬噸、1974.4萬噸和2078.0萬噸，分別較2010年下降了10.1%、9.8%、12.9%和8.6%，其中，化學需氧量和二氧化硫已提前完成“十二五”的總量削減任務，氨氮已接近完成目標任務，氮氧化物減排**過時序進度。衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)顯示，2010—2014年華東華北（含北京、天津、河北、山西、山東、河南、安徽、江蘇、浙江、湖北、上海、遼寧）、華南（主要為珠三角地區(qū)）及西南（主要為成渝城市群及周邊地區(qū)）二氧化硫年均濃度分別下降了1.34%、55.98%、48.47%；氮氧化物分別下降了6.66%、23.49%、1.61%，兩種大氣污染物排放量的大幅削減在一定程度上緩解了PM2.5污染加重的趨勢，全國地表水國控斷面化學需氧量和氨氮年均濃度分別下降17.0%和38.1%，對改善我國環(huán)境質(zhì)量起到了積極作用。

治污設施跨越發(fā)展，減排能力顯著增強

“十二五”期間，我國在“十一五”總量減排的成功經(jīng)驗上進一步發(fā)展，治污設施建設進一步**了歷史性突破。截至2014年，全國煤電機組安裝脫硫設施總裝機容量達到8億千瓦，占煤電總裝機容量的比例由2005年的12%提高到95%；安裝脫硝設施的總裝機容量達到6.9億千瓦，占比由2%增加到82%。6.5億噸的水泥熟料產(chǎn)能實施脫硝，脫硝產(chǎn)能比例由0%增加到83%。12萬平方米燒結機脫硫，脫硫比例達81%。全國新建、改造工業(yè)廢水處理設施3000余項，工業(yè)廢水達標排放率顯著提升；新增城鎮(zhèn)污水日處理廠2829座，新增污水處理能力3600萬噸/日、生活垃圾無害化日處理能力達10.5萬噸，城市污水處理率、城市生活垃圾無害化處理率分別達到89%和90%以上；4萬余家規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場完善了廢棄物處理和資源化利用設施，其化學需氧量和氨氮去除效率分別提高了5%和20%左右。治污設施的大規(guī)模建設，為減排目標的完成提供了強有力的**。

結構調(diào)整效果顯著，排污強度明顯降低

建立污染減排的倒逼機制，通過上大壓小、減量置換、限期淘汰等措施，大力推進經(jīng)濟結構和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，促使一大批能耗大、排放高的企業(yè)退出市場。“十二五”**年共淘汰小火電機組約2600萬千瓦，煉鋼8000萬噸、水泥3億噸，關閉造紙企業(yè)3184家、印染企業(yè)1467家。2014年，全國30萬千瓦以上火電機組比重達77%，發(fā)電標準煤耗降低10克/千瓦時；全國單位GDP能耗0.89噸標準煤/萬元，比2010年下降了13.45%；全國造紙行業(yè)單位工業(yè)產(chǎn)品化學需氧量和氨氮排污負荷分別下降了35.9%和40.7%。

強化主體責任，建立**目標責任制

“十二五”期間，以**目標責任為**的考核體系使減排工作得到了強力推進。**授權環(huán)保部與省級**、五大電力集團公司、中石油、中石化、神華集團簽訂了主要污染物總量減排目標責任書，對減排目標和減排措施做了明確的規(guī)定，全國所有省份都把環(huán)境保護的目標與任務分解落實到各級**，使得各項減排措施有序推進，有效運轉(zhuǎn)。

總量控制存在的三大主要問題

雖然總量減排**了階段性的進展，但是，在當前的環(huán)境保護戰(zhàn)略和公眾高度關注民生環(huán)境下，總量控制也暴露出一系列亟需完善和改革的問題。概括地說，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

**，總量減排與質(zhì)量改善缺乏同步性。目前的污染減排體系設計主要基于當前的環(huán)境管理基礎和管理水平，控制因子覆蓋范圍窄、控制模式單一，控制目標與控制方案未與環(huán)境容量有效銜接，無法科學有效地應對各地環(huán)境質(zhì)量改善的需求。宏觀上，難以說清楚總量控制對地方環(huán)境質(zhì)量改善的貢獻度。以致于給公眾造成總量控制目標年年**額實現(xiàn)，但環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化的“錯覺”。*二，總量控制制度與現(xiàn)有污染源管理制度缺乏協(xié)調(diào)整合。污染源的有效管控是總量控制的**任務，但由于缺乏規(guī)范嚴謹?shù)呐盼墼S可管理制度，總量控制制度在污染源上的要求與環(huán)境影響評價、排放標準、排污收費等不同的政策工具無法進行有效銜接，難以形成制度合力，導致在行政成本大幅提高的同時，效果不能有效發(fā)揮。對于大部分地方，總量控制目標并沒有“落地”分配到重點污染源。對于一些排放源和污染企業(yè)，總量控制的要求往往**排放標準的控制要求。*三，總量控制與污染減排技術支撐能力不足。總體上看，目前的環(huán)境管理能力難以應對污染減排挑戰(zhàn)。首先，統(tǒng)計方法體系尚不完善，沒有監(jiān)測的小源及非道路移動源等均未納入到統(tǒng)計體系。其次，污染源監(jiān)測范圍、頻度和項目還不能滿足總量控制量化和精細化的管理要求，一些系統(tǒng)的監(jiān)測評價方法還不完善，不能及時、全面、準確地反映污染源的排污狀況。再次，環(huán)境監(jiān)管能力不足，部分地方污染減排考核流于表面，減排任務分解及相關責任落實不到位，基層環(huán)保力量不足，后續(xù)工作不到位。

“十三五”總量控制亟待加快制度改革

“十三五”時期是遏制污染物排放增量、實現(xiàn)總量減排及環(huán)境質(zhì)量改善的關鍵時期，對減排體系設計、減排技術、環(huán)境監(jiān)管的有效性及各類政策工具的應用都提出了較高的要求，因此，建議在“十二五”工作的基礎上，要在“十三五”減排政策**層設計上下大力氣，取舍破立，逐步實現(xiàn)以下五個方面的改革。

加快建立面向環(huán)境質(zhì)量改善的總量控制制度

基于改善環(huán)境質(zhì)量、滿足人體健康需求的環(huán)境管理方式，較能體現(xiàn)控源減排的效率和效果，是我國環(huán)境管理的良好目標。總量控制作為改善環(huán)境質(zhì)量的重要抓手，“十三五”時期應豐富和完善相應內(nèi)容和技術方法，逐步實現(xiàn)由結合環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀的任務目標導向的污染減排模式向以環(huán)境質(zhì)量目標為導向的控制模式轉(zhuǎn)變。對于污染嚴重的地區(qū)，應積極建立總量—質(zhì)量的響應關系，以環(huán)境質(zhì)量作為目標導向，確定“十三五”總量減排目標、指標及控制方案，實現(xiàn)精準和科學減排；對于大氣和水環(huán)境質(zhì)量接近達標的地區(qū)，可保證在環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的前提下，近期實施技術、經(jīng)濟可行的目標總量控制。

積極探索建立國家—區(qū)（流）域—行業(yè)減排體系

我國環(huán)境問題的空間差異性較大，各地區(qū)由于能源結構、經(jīng)濟結構及發(fā)展水平的不同，所面臨的主要環(huán)境壓力各不相同，“十三五”總量控制應在全國總量控制的基礎上，進一步提高針對性和有效性，考慮各地資源環(huán)境稟賦差異性、環(huán)境功能要求差異性，分區(qū)分類要求，對環(huán)境污染嚴重的地區(qū)，根據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善需求實施區(qū)域總量控制，推行“一區(qū)一策”，設定區(qū)域總量控制因子、控制目標和實施機制。另外，針對低效、高污染產(chǎn)業(yè)實施行業(yè)總量控制，不僅對完成主要污染物總量控制的全局目標具有重要意義，而且能夠推動產(chǎn)業(yè)結構戰(zhàn)略性調(diào)整、促進區(qū)域布局優(yōu)化，是污染減排推動經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型的有效手段。

以許可證為載體推行企事業(yè)單位總量控制制度

隨著總量控制工作的深入，我國總量控制的精細化、定量化管理要求日趨明顯，已逐步成為點源排放污染控制的**?！笆濉睉诖嘶A上，進一步強化點源固定源管理，以工業(yè)污染源為重點建立企事業(yè)單位總量控制制度，使總量控制在企業(yè)層面有的放矢，將根據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善需求確定的企事業(yè)單位總量控制目標、能源消耗、濃度限值、治污要求等以排污許可的形式予以確認，將污染減排目標數(shù)據(jù)管理提升為系統(tǒng)性的企事業(yè)單位污染物排放全過程管理，并進一步強化企業(yè)減排主體責任，建立全面有效、**的管理體系。

建立以環(huán)境質(zhì)量為**的綜合評估與考核體系

總量減排考核機制是目前廣受地方**和*學者“詬病”的重要方面。建議環(huán)境保護部加大改革力度，理順現(xiàn)有各項環(huán)境管理考核制度之間的關系，整合環(huán)境保護系統(tǒng)各種評估考核制度，建立以環(huán)境質(zhì)量績效為**的綜合考核體系，將總量控制考核作為質(zhì)量考核的重要工作指標之一，建立數(shù)據(jù)核查、重點項目、工作過程評估的總量考核方式，推動地方大氣、水污染防治工作。采取有力措施加快環(huán)境質(zhì)量和污染源信息公開，考核體系要增加公眾參與，特別是公眾滿意度的權重，解決“官方”考核與公眾感知的巨大“反差”問題。同時，要把目前的*環(huán)境保護財政資金分配與環(huán)境質(zhì)量績效考核嚴格掛鉤，提高污染物總量減排的環(huán)境績效和經(jīng)濟效率。

建立多措并舉和多元共治的總量控制體系

國外經(jīng)驗和地方實踐經(jīng)驗表明，綜合運用法律、經(jīng)濟、技術和必要的行政手段，采取**、企業(yè)、公眾攜手的治理模式，是實現(xiàn)環(huán)境目標的有效途徑?！笆濉蔽覈偭靠刂茟淖?*主導、行政命令主推的傳統(tǒng)模式，體現(xiàn)多措并舉、多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理理念。在保持命令控制型政策效果的同時，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)排污交易、排污收費、環(huán)保綜合電價、合同減排服務、生態(tài)環(huán)境補償與總量控制制度的關系，逐步建立市場化的減排機制，通過采取一系列經(jīng)濟政策、技術手段等導向型政策，調(diào)動企業(yè)的減排積極性。在各級**對環(huán)境質(zhì)量負責的前提下，建立企業(yè)承擔主體責任，社會組織依法參與，新聞媒體輿論監(jiān)督的實施機制。

構建堅實的科技支撐體系

“十三五”時期，我國應進一步加強總量控制的科技支撐和**作用，一是加大總量控制制度的理論和管理體系的基礎研究工作，提高科學決策水平、解決總量控制實施中缺乏技術支撐的問題，提高環(huán)境管理有效性。二是加快開發(fā)適合我國國情的污染減排技術，不斷提高技術進步在污染減排中的貢獻率，較大限度控制生產(chǎn)過程中的污染物。三是進一步突破總量控制環(huán)境管理瓶頸，完善污染源在線監(jiān)測、減排數(shù)據(jù)自動審核、全國污染源環(huán)境統(tǒng)計等方法，為下一步推進總量控制的精細化和定量化管理提供支撐。

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